兒童安全座椅幕后 追述一個立法背后的故事
我們特意選在2013年的后一天，追述一個立法背后的故事。
幾天前，上海市人大常委會會議表決通過關(guān)于修改《上海市未成年人保護條例》的決定，明年3月1日起，未滿12周歲的孩子不能被安排坐在副駕駛座位，未滿4周歲的孩子乘坐私家車，應該配備并正確使用兒童安全座椅。
通常，立法都是滯后于社會實踐，這有其必然需要和規(guī)律。而關(guān)于“安全座椅”，是一次堪稱“率先”的修法。常有人說國外這個理念好、那個理念靈，又總感覺離我們還比較遠，但上海兒童安全座椅入法幕后，是一群有識之士的奔走經(jīng)年與推動者們的前瞻眼光，讓一種國際先進理念以嚴肅認真的立法形式，成為一座城市的文明符號。
修法，只是另一個開始。
情況依舊不樂觀，在幼兒園、小學門口，放學時經(jīng)過，總能看到孩子熟稔地打開車門，爬上副駕駛座;在駕駛座等著的父親，摸摸孩子的頭，歡聲笑語。
這樣的景象，我們不敢上前提醒，更不敢提兒童安全座椅的事，生怕引來警惕的眼神，或者是，一陣白眼。
但我們總想跟家長們說些什么，心中矛盾，是因為聽過太多讓人心痛的故事。
今年4月，上海寶山，張文海駕駛的面包車與一輛轎車相撞，他6歲的兒子正被爺爺抱著，坐在副駕駛。一聲驚呼，孩子飛出車窗，趕緊送孩子去醫(yī)院，也沒能搶救過來。
根據(jù)我們的新聞監(jiān)測，兩年來幾乎每3個月，全國范圍內(nèi)就有一起類似的事故，“孩子飛出窗外”，不忍聽，不忍看。不忍心想，還有多少悲劇，是未被報道的。但，大多是可以避免的呀!
于是，我們花費了數(shù)年時間，長期追蹤了這次修法。
“不足0.1%”的焦慮
“安全座椅”入法，上海還要“率先”，談何容易。
雖然，相比一些發(fā)達國家90%以上的兒童座椅使用率，我國的使用率，據(jù)研究只有不足0.1%。
但潘曙明依舊記得，2006年起，他跟人提起“安全座椅立法”，總有不屑的聲音。
有人說，“飛出窗外”事故畢竟是少數(shù)，死亡案例少。有人說，用不用安全座椅，是家長的自由，法律不該管。
2006年，潘曙明是新華醫(yī)院的急診科醫(yī)生，他從美國交流學習回來，常會講起在美國看到的事—
醫(yī)院神經(jīng)科的實驗室里，建了軌道和碰撞墻，能夠模擬車禍時人體的傷害情況;幾乎每一起交通事故，警察、急救醫(yī)生和醫(yī)院都會采集詳細的數(shù)據(jù)上傳，為車禍的傷害預防研究支持。
他做了“中國十年道路交通傷害”的調(diào)查，10年來飆升的曲線，高高地翹著。據(jù)統(tǒng)計，我國每年有超過1.85萬名14歲以下兒童死于交通事故，死亡人數(shù)是歐洲的2.5倍。
他覺得，醫(yī)學和理論研究之外，促進立法，才是真正的辦法。
有人說立法時機不成熟，需要數(shù)據(jù)支持。
醫(yī)生們的蹲點調(diào)查
一位醫(yī)生，去哪里拿數(shù)據(jù)呢?
資料不夠，他便用業(yè)余時間在醫(yī)院門口觀察，帶著孩子來醫(yī)院的私家車，孩子坐在哪里，是否裝備了安全座椅。
資料顯然還不夠，他開始發(fā)動私人關(guān)系，找了師弟，找了同事，找了大學生志愿者，一起去“蹲點”幼兒園和醫(yī)院。潘曙明自己花錢，承諾“事成之后”，給幫忙的兄弟們1人1個安全座椅。
有人很熱心，一聽是“為了孩子”，二話不說就答應了。也有人覺得為難，醫(yī)生看好病就可以，干嘛要去觀察安全座椅呀!
后來，他們選了4家醫(yī)院，以兒童醫(yī)院、婦幼保健院為主;還選了3家幼兒園，特意挑了靠近“安全社區(qū)”的。醫(yī)生們原本就忙，還要早晚踩著點去幼兒園。
幾個月的數(shù)據(jù)匯總來，難看得很。
幾家醫(yī)院門口，車水馬龍，可私家車里安裝兒童安全裝置的，是“個位數(shù)”。幼兒園門口也一樣，“個位數(shù)”。讓研究團隊哭笑不得的是，某一天，在幼兒園門口等孩子的長車隊里，幾輛價值上百萬的豪車沒裝安全座椅，任由幼小的孩子在副駕駛座玩樂，爬上爬下;車隊里安裝安全座椅的，是一輛QQ。即便是這輛QQ車，也把安全座椅綁在副駕駛座上，裝錯了位置。
聯(lián)手搭“草臺班子”
就憑這“蹲點”，顯然不夠，但要再進一步，困難重重。
潘曙明還想講清關(guān)鍵的一點：車禍中，沒有裝備安全座椅的兒童，在車內(nèi)的致死致傷具體原因。質(zhì)疑聲又來了，有人問他，研究這個有什么用?國外不都研究過了嗎?
他想到了交警隊的檔案。
檔案分布在各個區(qū)縣，卷宗如山，要找兒童相關(guān)的，還要挑選有研究價值的拍照，很繁復。他們“貓”在檔案室里，又興奮又煩惱。后找到的案例不多，不大于10個。雖然致死致傷的細節(jié)，未必在交警的記錄范圍內(nèi)，可關(guān)鍵的數(shù)據(jù)到手了—法醫(yī)報告，“顱腦損傷”的字眼，足夠說明事故嚴重性。
找過了警察，他又找到了高校。
同濟大學汽車學院的王宏雁教授團隊，正在做汽車安全性的調(diào)研，開著調(diào)查車，載著儀器和攝像頭，在全上海到處跑，哪里出了車禍，就往現(xiàn)場趕。她的研究重點和擅長，在車輛本身。她有交通事故的模擬設(shè)備，還有科學的一手數(shù)據(jù)，可她的困惑在于，一群工科生看不懂交通事故之后的驗傷報告。
雙方互補，一拍即合。
醫(yī)院和學校的十多個人的團隊，自嘲“草臺班子”，開始合力研究“兒童乘客車內(nèi)傷害和預防”。他們?nèi)チ烁咚俟肥召M站，統(tǒng)計實際路況下兒童使用安全座椅的數(shù)據(jù)。他們申請了科委和基金會的經(jīng)費，去幼兒園開展“家長教育”。他們給這幾所幼兒園買了安全座椅，放在顯眼的地方，讓每個來學校的家長都看得到。
和教委一拍即合
數(shù)據(jù)慢慢充分起來，據(jù)《上海家長乘車安全知識現(xiàn)況調(diào)查》，近73%的家長有購買安全座椅的意愿。這一課題，也得到數(shù)位“老法師”的認可。
可怎樣把一項研究結(jié)果，轉(zhuǎn)變?yōu)榉桑耸锩鞑欢Ｋ幌嘈牛患?ldquo;為了孩子”的好事，總會取得共識。
有人指點，“安全座椅”要寫入《道路交通安全法》難度太大，可以考慮修改《上海市未成年人保護條例》。于是，2009年，潘曙明認識了時任上海市教委青少年保護處處長楊永明。
又是一拍即合。
楊永明立刻想起2001年赴日本時參觀過的一家兒童座椅企業(yè)，講起當年的震撼時依舊睜大了眼睛—生產(chǎn)一個把手，要考慮何種濕度、鹽分度、溫度，會令它變脆變形;安全座椅的每一個接口，都在各類條件下，經(jīng)過反復的力學測試……
上海市教委開始著手廣泛征求意見，起草報告。各類的立法討論會、座談會、征求意見會，都要潘曙明參與，解答來自法律專家、公安、學校、家長、汽車廠商各式各樣的提問—究竟要界定幾歲以下兒童?誰來查處?怎么查，怎么罰?出租車、公交車要不要安裝?
聽到風聲，安全座椅產(chǎn)商就找上門來，給楊永明打電話，寄產(chǎn)品目錄，或是干脆找上門來，要推薦自家產(chǎn)品。楊永明一聽就打斷：“謝謝關(guān)心和參與，再見!”立法討論中已經(jīng)有了對“產(chǎn)商利益”的質(zhì)疑，這決不能碰。
楊永明總結(jié)下來，議論多，也是為關(guān)鍵的有兩條：一、為“安全座椅”立法，算是“超前”的;沒有更高層的上位法作為基礎(chǔ)，老百姓會接受嗎?二、怎樣劃下一根“紅線”，界定究竟誰來處罰，怎么處罰?
交警部門壓力很大，普遍擔心“安全座椅”入法，以后執(zhí)法有難度。
在各界不斷地討論中，楊永明想了辦法，“把大家的注意力都聚焦在孩子身上”，而不是安全座椅，不是汽車，更不是道路，這一點，所有人的認識都是一致的。
在達成共識之后，在設(shè)計中不只提“安全座椅”一項，而是納入相關(guān)的各項綜合因素—比如未滿12歲不能坐副駕駛，比如“校車”接送，還有“避免學齡前兒童獨處”，“禁止接納未成年人進入酒吧”等等。
在如何處罰的問題上，楊永明努力向大家灌輸新的立法觀念—未必要明確執(zhí)法主體和明確罰則，但今后一旦孩子在“安全座椅”或“副駕駛座”等相關(guān)問題上出事，進入司法程序后，涉案成年人必定敗訴。
“強制”和“倡導”
今年9月3日，“安全座椅”進入上海市人大常委會組成人員的視野。
人民大廈403會議室，法規(guī)草案解讀會，屏幕上顯示著《上海市未成年人保護條例修正案(草案)》。草案第七條吸引了不少人的眼球：“攜帶未滿4周歲的未成年人乘坐家庭乘用車，應當配備并正確使用兒童安全座椅。”
上海市教委主任蘇明說，上海作為一個開放性的國際大都市，理應對兒童安全座椅的普及采用提出強制性要求的立法模式，但考慮到我國國家層面尚未立法的實際情況和社會公眾的接受程度，本市兒童安全座椅立法應選擇從宣傳、引導、推廣和培養(yǎng)使用習慣著手。他的落腳點，在“一定強制要求”的倡導性規(guī)定。
到底是偏向“強制”還是“倡導”，乍聽上去有些矛盾。對此，立法者慎之又慎。
9月18日，草案提交一審。
攜帶未滿4歲兒童乘坐家庭乘用車，要配兒童安全座椅，能否很好實施?分組審議中，這條帶有強制性的倡導性條款引起大家對其操作性的質(zhì)疑。
在委員陳燮君看來，“這個規(guī)定對保障未成年人安全很重要，但條文中有一些是軟著陸的，需進一步明確管理主體和法律責任”。市人大教科文衛(wèi)委主任委員薛明揚說，這項規(guī)定符合國際慣例，但由于具有一定倡導性和前瞻性，建議加強宣傳和引導，增強未成年人父母的交通安全意識，推動兒童安全座椅使用率的逐步提高。
部分委員推敲起“家庭乘用車”的含義。江小青委員告訴記者，為了弄清楚這個詞的概念，法制委專門去汽車廠家、去教育系統(tǒng)、去社區(qū)聽取大家的意見。在陳必昌委員看來，“家庭乘用車”的范圍顯得太窄，如果兒童乘坐本家庭以外的家庭乘用車，一旦發(fā)生事故，很難依法評判。
一審中，沈國明委員說得誠懇：這是一部針對特定人群具體行為的法規(guī)。條文是問題導向的，有什么問題急需解決，就加進去。以后碰到類似情況，就有一個處理的基本準則。他認為，從執(zhí)行性層面考慮，兒童安全座椅放到《道路交通安全法》中，執(zhí)行力可能要好得多。“這個情況發(fā)生在馬路上，由交警來管要比居委會更現(xiàn)實，但要等道路交通安全法加這個內(nèi)容，時間會更長，不如先從這部法中先突破。”
沈國明認為，盡管有些條款執(zhí)行起來可能有點難，但他不認為像這樣的條款就是“軟法”，這本是一部保護未成年人的“硬法”。
“從倡導到規(guī)范，一步之遙。”在他看來，這部法就是為下一步制定的相關(guān)道路交通安全方面的技術(shù)規(guī)范提供上位依據(jù)。
法規(guī)只是第一步
11月21日，市人大常委會會議廳。
草案進入二審。那天，會議廳的后排坐著15名旁聽市民，大家對這部法的興趣濃厚，不少人問：“兒童安全座椅進入法條，是否有相關(guān)罰則呢?”
新的角度也在博弈。“考慮到兒童安全座椅的特殊性，不僅父母有責任，生產(chǎn)廠家也有責任，政府也有一定的監(jiān)督責任。”李鳴委員認為，未成年人保護委員會應當督促有關(guān)部門制定并頒布家庭乘用車兒童安全座椅的產(chǎn)品技術(shù)標準，安全使用準則和售后服務(wù)規(guī)范，“這樣的表述，使得無論是生產(chǎn)者、銷售者，還是購買者，大家都有一個統(tǒng)一的可量化的知曉度和可以執(zhí)行的東西，確保安全座椅能夠得到更好的使用。”
彼時，兒童安全座椅已不是審議焦點，委員們的目光更多投向了如何避免兒童獨處、酒吧禁止接納未成年人等條款。這個由兒童座椅引發(fā)的修正案草案，正一點點擴大它的“保護勢力范圍”。
正如王中委員所說：“我們要珍惜地方立法的機會，盡可能把國際上先進的未成年人保護的理念吸收進去。”
12月27日，關(guān)于修改《上海市未成年人保護條例》的決定表決通過。終的表決稿上，亮點紛呈。比如，酒吧禁止未成年人進入，改為，禁止接納未成年人，"接納"一詞，由被動規(guī)范變?yōu)橹鲃右?guī)范。”江小青說。
而對兒童安全座椅的法律表述也更為完整，作為家長，“攜帶未滿四周歲的未成年人乘坐家庭乘用車，應當配備并正確使用兒童安全座椅”。作為生產(chǎn)經(jīng)營者，“家庭乘用車、兒童安全座椅的生產(chǎn)者、銷售者應當按照有關(guān)標準和規(guī)范為(博客,微博)購買者提供兒童安全座椅安全、使用的技術(shù)指導和服務(wù)”。作為政府部門，“質(zhì)量技監(jiān)部門和工商行政部門應當加強對兒童安全座椅生產(chǎn)、銷售的監(jiān)督”。
“法規(guī)出臺只是第一步。政府部門應該隨即跟上，制定相關(guān)實施細則，讓法規(guī)真正落到實處。”立法工作者如是說。
記者手記
“把精美的留給兒童”
一個兒童安全座椅，牽動了多少人的心。
宋慶齡女士曾提出：“要把精美的留給兒童。”2005年聯(lián)合國兒童憲章的一個重要原則，即把全人類優(yōu)秀、精華的東西首先給兒童享受，讓全世界的災難后一個降臨到兒童身上。審議中，也屢屢有委員提出，要把國際上先進的未成年人保護理念吸收進法規(guī)中。
兒童座椅入法正是這一理念的佳印證。
市人大常委會法工委主任丁偉說，國外很多前瞻性立法值得借鑒。比如超市里，孩子的腳被手推車卡住了，本來一個很小的個案，經(jīng)媒體報道、追蹤，立法部門從中舉一反三，啟動修改相關(guān)法規(guī)程序，從立法源頭上堵住這一漏洞環(huán)節(jié)。
兒童安全座椅入法也頗有此風。
在法規(guī)草案的審議階段，也有人質(zhì)疑，目前階段，這能做到嗎?這個倡導性、引領(lǐng)性的條款究竟有多大的約束力?這種擔心正彰顯出立法者的審慎—讓其入法，就要使其順利施行，取得預期效果。
兒童安全座椅只是這部法中的一個要素。委員們的審議范圍越來越大，從一開始的校車、校服，到后來的酒吧禁入、兒童獨處、生活環(huán)境等。
不由想起，20多年前，第一部為未成年人定制的地方法規(guī)—《上海市青少年保護條例》，這部法規(guī)在很多方面走在時代前面，有力推動上海未成年人保護工作的發(fā)展;若干年后，《上海市未成年人保護條例》的修正，也與時俱進，吸取國際上先進的保護理念，體現(xiàn)“以人為本”等立法理念。
把精美的留給兒童，從立法開始。
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